互联网的发展关系到世界各国的主权和公众的利益，涉及众多公共政策并涵盖法律、技术、社会、经济、政治等多个层面的问题。在2003年和2005年召开的两个阶段信息社会世界峰会上，国际互联网" title="国际互联网">国际互联网治理开始受到全球各利益攸关方广泛关注。本文将就国际互联网治理的范畴、关键问题和当前形势进行介绍。

一、 国际互联网治理的范畴

关于国际互联网治理的范畴，本文引用联合国互联网治理工作组于2005年向突尼斯峰会提交的报告中对国际互联网治理涉及的公共政策问题的分类： (1)同基础设施以及关键互联网资源管理相关的问题；(2)同互联网使用有关的问题；(3)同互联网相关、但却比互联网本身有着更为广泛影响的问题；(4)同互联网治理发展方面相关的问题，尤其是在发展中国家的能力建设问题。四类问题中列出了14个具体问题，按照国际关注度从高到低排序为：根区文件和系统的管理、互联互通成本(网间结算)、互联网的稳定性、安全性与网上犯罪、垃圾邮件、有意义地参与全球政策制定、互联网相关能力建设、域名分配机制与管理体系、IP地址分配政策、知识产权保护、言论自由与信息自由流动、数据保护和隐私权保护、消费者权利保护、多语言环境。

随着互联网的发展，全球对国际互联网治理关注范围有所深化和扩大，例如IPv6部署、儿童在线保护、互联网节能减排、下一个10亿人接入、内容审查、移动互联网、社交网站、云计算等问题。

二、 美国单边控制互联网关键资源是国际互联网治理的根本问题

互联网起源于美国，美国也因此一直掌握着根域名服务器、域名、IP地址等互联网关键资源的管理权。在现行互联网域名解析体系中，DNS根服务器扮演了十分重要的角色。所有本地DNS服务器不能解析的域名解析请求都要发送到DNS根服务器，而目前这些DNS根服务器的最终管理权与控制权在美国政府的手里，并且只有美国政府可以授权对DNS根服务器中的根区文件进行修改。凭借在域名管理上的特权，美国还可以对其他国家的网络使用情况进行监控，例如美国可以对某个国家的某类网站进行流量访问统计，从中大致分析出该国热门网站分布情况和网民的访问喜好等。所有这些都使得许多国家存在安全性方面的担忧，尤其是一些与美国的文化理念和意识形态方面存在差异的发展中国家。

随着互联网的快速发展，互联网已成为世界各国政治、军事、经济、社会、文化的重要平台，互联网的安全将关系到各国的国家安全。因此，由一个国家控制互联网的关键资源是不符合各国利益的。这也是“根区文件和系统管理”被联合国互联网治理工作组列为14个互联网治理公共政策问题之首的原因。

三、 国际互联网治理的当前形势

在峰会阶段，以中国、俄罗斯、沙特等为代表的发展中国家要求解决美国政府单边控制互联网关键资源的国际互联网治理机制问题，但均没有达成最终的解决方案。2005年的突尼斯峰会妥协形成了一个成果，即由联合国秘书长召集建立一个政府、私营机构、民间团体、个人都可以平等参与，对互联网公共政策进行讨论的互联网治理论坛（IGF）。IGF为各利益攸关方讨论互联网关键资源管理、安全、开放、隐私、多样性及新兴问题提供了唯一一个联合国层面的场所，为世界各国相互了解、学习经验带来了便利。不过IGF不就互联网相关政策问题做出任何决定，代表公共利益的政府（特别是发展中国家政府）缺乏足够的话语权，因而无法寄希望于IGF解决国际互联网治理机制问题。

对于联合国层面负责ICT事务的权威机构——国际电联，美国与欧盟密切合作，一方面指责国际电联官僚、不透明、不问责，例如英国通信部长在今年英国国内的互联网治理论坛上明确表示国际电联模式缺乏真正的公信力和透明性；另一方面则严格限制国际电联涉足互联网公共政策领域。虽然国际电联有意在互联网领域发挥更大作用，但阻力重重。

互联网域名地址分配机构（ICANN）在国际互联网治理中的地位则更加敏感，一方面ICANN负责维护域名系统中最为核心的根区文件（root zone file），分配域名、IP地址和AS号码、协议端口和参数并制定相关政策，整体协调 DNS 根域名服务器系统，在全球互联网稳定、安全运行发面发挥着至关重要的作用；另一方面ICANN是一家在美国加州注册的非营利性公司，需要遵守美国的法律和与美国政府签署职能授权合同。2009年以来，美国政府通过与ICANN签署新协议和对ICANN开展公开审查的方式积极树立ICANN透明、问责、国际化的形象，以进一步提高ICANN在国际互联网治理中的地位。ICANN正在受到全球各利益攸关方越来越高的关注。

综上所述，美国在国际互联网治理机制问题上强加行使西方意志并得到欧盟的部分支持。IGF已基本无法撼动国际互联网治理机制的问题，国际电联及相关联合国机构在互联网公共政策方面很难发挥有效作用，ICANN虽然名义上走向国际化，美国政府对ICANN的实质控制权将长期存在。总体上讲，2005年信息社会世界峰会之后在国际互联网治理机制问题上的进展并不尽如人意。

从另一个角度来看，发展中国家受到语言、资金以及认识方面的限制，参与国际互联网治理进程的程度比较有限，这也造成全球东西方在互联网公共政策领域的鸿沟在不断加深。尽管如此，以中国、俄罗斯、沙特、埃及、巴西、南非等为代表的一些发展中国家一直在各种国际场合积极倡导多边、民主、透明的国际互联网治理机制，呼吁改变当前美国政府单边控制互联网关键资源的不合理现状，同时也得到了一些欧盟国家的理解，为推动互联网治理进程发挥了应有作用。

在今年10月举行的国际电联全权代表大会和联合国大会上，将很有可能就国际互联网治理相关问题进行磋商并修改电联基本法律文件和达成相关决议，从而对未来国际互联网治理进程产生较为重要的影响；另外，对ICANN的透明与问责审查也将于年底前结束，审查结果将很可能影响ICANN的未来组织架构和工作流程等。因此，目前正处于国际互联网治理进程的关键时期，我国各利益攸关方应认真关注有关机构动态并积极参与相关活动，努力提高我国在国际互联网治理问题上的话语权，继续推动建立多边、民主、透明的国际互联网治理机制。